Opinión | Diciembre 06, 2017, 7 09am

Un presidente sin mayoría

Qué caminos tiene Macri para gobernar los próximos dos años sin mayoría parlamentaria en las dos cámaras.

Autor: Ana María Mustapic


A punto de integrarse el nuevo Congreso tras las elecciones de octubre y a pesar del éxito electoral del Gobierno, la pregunta sigue siendo la misma:¿cómo hace un presidente que no tiene mayoría en el Congreso para llevar adelante sus políticas?
Se puede esbozar una respuesta subrayando alguno de los atributos que, para ciertos observadores, hacen del presidencialismo argentino un hiperpresidencialismo: un presidente sin mayoría recurrirá a los decretos de necesidad y urgencia para avanzar en su agenda y usará el veto para frenar iniciativas indeseables.
Sin embargo, esta respuesta, por cierto sencilla, ignora cuando menos tres cuestiones. En primer lugar, no todas las políticas pueden adoptarse por medio de un decreto. Por caso, como lo prescribe la Constitución, las vinculadas con temas impositivos. Así, la propuesta del actual gobierno en materia tributaria tiene que pasar, indefectiblemente, por el Congreso. En segundo lugar, por una cuestión prudencial, no toda política puede decidirse unilateralmente por decreto, en particular, cuando afecta a sectores y actores poderosos por su capacidad de expresar y movilizar el descontento. La reforma laboral es un ejemplo. En tercer lugar, de conformarse en el Congreso una mayoría anti oficialista, los decretos presidenciales podrían ser fácilmente rechazados; he aquí un disuasivo poderoso como para evitar su uso.
Pero sobre todo, hay otros dos rasgos, generalmente desatendidos, que hacen débiles a los presidentes argentinos frente al Congreso, tengan o no mayoría: la debilidad de los poderes del presidente para alterar la agenda del Congreso, y la debilidad del partido o coalición mayoritaria para imponer una agenda de trabajo. En efecto, a diferencia de otros regímenes presidenciales, el presidente argentino no posee fuertes atribuciones sobre el proceso legislativo ordinario. Así, no cuenta con facultades para acelerar el tratamiento de un tema que el Congreso decide demorar.
En cambio, los presidentes de Brasil y Chile pueden solicitar el tratamiento urgente de sus iniciativas, obligando al Congreso a ocuparse de ellas. Tampoco el presidente dispone de herramientas para limitar el tipo de enmiendas que el Congreso puede introducir a sus proyectos. En Estados Unidos, por ejemplo, puede descansar, a través de su mayoría, en una cláusula que impide sumar enmiendas a los proyectos cuando son tratados en el recinto.
Finalmente, dada la naturaleza consensual de los procedimientos para decidir la agenda legislativa en la Comisión de Labor Parlamentaria, es más costoso para el partido de gobierno lograr la inclusión de aquellas cuestiones que son de su interés. Si bien a partir de 2013 se ha eludido la intervención de la Comisión convocando a sesiones especiales –toda una innovación institucional- este procedimiento tampoco está exento de costos.
En síntesis, en términos comparativos, el Poder Ejecutivo argentino está sujeto a las decisiones del Congreso en cuanto a la secuencia y los tiempos para lograr el tratamiento de sus propuestas, más aún si no dispone de mayoría propia. Estamos, pues, frente a un esquema institucional en el que la formulación de políticas es particularmente dependiente de la cooperación interpartidaria. La pregunta que sigue es: ¿cómo lograr que Ejecutivo y Legislativo cooperen para evitar los riesgos de la inacción?
Si tomamos como referencia a un estudioso del presidencialismo norteamericano, Richard Neustadt, diríamos que los dos principales recursos de un presidente son su poder de persuasión y su capacidad de recurrir a la opinión pública apoyado en su popularidad. Pero son recursos, ciertamente modestos, que operan bajo coyunturas que pueden o no potenciarlos. Entre las menos favorables, mencionemos la polarización política. Difícilmente se logre avanzar bajo tales condiciones. En cambio, los horizontes temporales de los actores involucrados, esto es, las expectativas a lo largo del tiempo sobre las que descansan sus estrategias, puede generar circunstancias más propicias.
El escenario abierto a partir de los resultados electorales de octubre es un ejemplo. Si la presunción de los actores es que el presidente tiene chances de ser reelecto o, en todo caso, que la fuerza política que lo respalda continuará controlando el Ejecutivo, y que el peronismo se tomará cierto tiempo para resolver sus tensiones internas, seguramente se abrirán espacios para la cooperación.
El juego político tenderá a alejarse del patrón suma-cero, esto es, lo que gana uno lo pierde el otro, y pasará a ser de suma positiva en el que todos pueden ganar algo. En este marco, sectores de la oposición saben que serán tenidos en cuenta y no perderán la oportunidad de influir en las decisiones, atendiendo a sus preferencias.
Teniendo en cuenta, entonces, el contexto en el que forzosamente tendrá que actuar un presidente sin mayoría legislativa, cobra sentido la consigna bajo la que el Gobierno ha colocado su gestión, el reformismo permanente: toda modficación del statu quo en la dirección deseada, por más pequeña que esta sea, siempre será un logro.
Publicado en Clarín el 4 de diciembre de 2017.
Link https://www.clarin.com/opinion/presidente-mayoria_0_rJapxig-f.html